Sahel faces poverty and conflict traps: A call for international action

Abstract

Pessimism about the Sahel is high and growing, with some observers saying that emigration is the only long term solution as widespread economic, social, demographic, and environmental vulnerabilities press down on the vast, dry region. Indeed, the five countries – Burkina Faso, Mali, Mauritania, Niger, and Chad-- often called the “G5” in recognition of the group set-up to deal with their precariousness-- have either fallen into, or are about to fall into, poverty and conflict traps (see their country rankings in the table below).  These looming traps emerged following disengagement by the state in the wake of donor-led structural reforms in the 1990s when tough choices on spending meant security was sacrificed for investments in education and other sectors.  As governments became unable to maintain the balance between generating surplus and income from resources and protecting hard won gains by shoring up the military, the police, gendarmerie, and the law, the G-5 and other neighbouring countries have edged toward ‘failed state’ status.Economic and aid IndicatorsNotes:a 2015 population (in millions), UN World population prospectb WDI 2015 GDP per capita in current US$ (2014 data for Mauritania)c Food-Energy-Water (FEW) composite index (148 countries: 1 is highest rank). http://www.prgs.edu/pardee-initiative/food-energy-water/interactive-index/guide.htmld Average yearly GDP growth rate (%)e UN World population prospect (medium fertility variant)f CPA: Country Programmable Aidg ODA Source: Creditor Reporting System (CRS) Aid Activities database, OECD. Expenditures in donor countries excludedh Least Developed Countries (LDCs)UN classification. Excludes Ethiopia and Bangladesh (694 million people) “Linking security and development – A Plea for the Sahel,” a new report by Sylviane Guillaumont, myself and others from the Fondation pour les études et recherches dans le développement international (FERDI), summarizes the views and insights of 17 actors and observers involved in this unfolding drama. We interviewed military personnel, academics in and beyond the region, diplomats, dignitaries and former ministers in the countries, and nongovernmental organization representatives in the field.  Our report is intended for a wide audience ranging from practitioners, decision-makers in national and international communities, aid specialists, politicians in the Sahel, and politicians in the donor community in charge of allocating funds.  All 17 respondents recognized that there is no development without security and no security without development and spoke to the urgency of the situation. Although enduring progress requires country-ownership, the window of opportunity for a much-needed ‘big push’ in foreign assistance that has any chance of success is closing fast.The Sahel: An Economic, social and political breeding ground for violenceViolent conflicts in the Sahel are a result of complex factors, some with deep roots, as in the case of the nomadic Tuaregs (who number around 2 million) who have long felt excluded from political life. Othes factors include the emergence of the region as a hub for cocaine trafficking around 2005 on top of other traditional trafficking, and the return in 2013 of thousands of poor, unemployed soldiers and armed men following the fall of the regime of Libyan leader Muammar Gaddafi. This ushered in sophisticated weapons to the already complex stew of Sahelian conflict.  Added to this are: local grudges (family conflicts over land), national grievances (Tuareg demands), and trafficking struggles (arms, drugs, contraband, and migrants).  The situation was compounded when Algeria expelled Al-Qaeda in the Islamic Maghreb, which led bad actors towards the Sahel, with conflict systems mutating across borders.  Armed banditry spread and day-to-day insecurity grew. Populations in the Sahel, already on the edge of ‘poverty traps’, fell into conflict traps. Fragmentation along ethnic, language and religious lines eroded identity and made governing ever more difficult.High population growth has and a youth bulge have contributed to low per capita income growth resulting in social, educational, and political vulnerability. (Testimonials were unanimous that efforts at moderating population growth should only come via efforts at improving health, especially for women and the very young.)  As elsewhere, primary school enrolments are up, but time spent in school tends to be brief and the public education system is failing to provide training needs for the agricultural sector. At the same time, public sector jobs are disappearing and employment in manufacturing and services is typically reserved for those with secondary and higher qualifications. Youth who tend not to want jobs in agriculture feel excluded from economic, social, political, and civic life and held back by deeply entrenched inter-generational hierarchies. Salafist schools supported by religious organizations funded by states of the Persian Gulf have stepped in to fill voids, especially in the northern Sahel where governments have withdrawn. Many Koranic schools are only preparing their students for entry into a society dominated by religion.The international response: Delayed and imbalancedInternational support for the Sahel, starting with an EU pledge for €5.0 billion in April 2011, has been characterized by long delays and slow disbursement. A high-visibility terrorist attack in Mali in early 2013 prompted a mix of grant aid and military interventions. In November 2015, a detailed plan for spending the promised EU funds was finally adopted. Funding was topped up by a €1.0 billion urgency fund, but with no clarity on when the money would disburse.  While the international community continued to focus on the development of the Sahel, France’s support has shifted toward military spending (see figure below). Following series of military interventions in Mali (operations BARKHANE, EUTM-Mali and MINUSMA), parties to the conflict signed a peace agreement in 2015, avoiding descent into chaos. While terrorism has been contained, peace is at risk because military spending has not addressed day-to-day insecurity due to banditry, trafficking, and related violence.  As one of our interviewees told us, “There is no point in building schools or initialling water supply points if we’re afraid to go to the market or send our girls to fetch water.”Country programmable aid and military expenses in the Sahel by donor (2013-2015)(% of G-5 GDP)Notes: Data for 2015 are extrapolated from ratios in 2014Source:  Laville (2016). For a long time, donors have been reluctant to fund military or police spending for fear of encouraging coups or strengthening armies that show little respect for human rights. So military spending is not recognized as Official Development Assistance (ODA).  This amounts to a failure to recognize the need for additional resources to strengthen the capacity of African security forces so they can protect civilians in the remote and thinly populated regions across the vast G-5 territory.  But capacity-building for armies, gendarmeries, and police forces takes time and donors want to be at ease about overall governance before going ahead with financial assistance for security building.The way forward: Boost funding and focus on primary education and agricultureInsecurity, the sociocultural complexity among the G-5, and the “do no harm” requirement (OECD (2007)) explain inaction in the Sahel and the pattern of spending by donors. In 2014, ODA shares for health were respectable (France (28 percent), US (21 percent), multilateral donors (9 percent)). By contrast, per capita funds allocated to agriculture and especially to education – the two sectors singled out by respondents in our report – were generally low compared to the average for least developed countries and falling during 2010-14 (see table). An increased financial effort by the international community to improve day-to-day security and re-ignite economic development is necessary and urgent. Everyone we interviewed concurred that the cost of investing in the public good that security and development in the G-5 represents will be far lower than managing the human, financial, and political costs of an extended crisis.Respondents suggested a multidisciplinary approach for the Sahel, given the region’s sociocultural complexity.  That would entail researchers, diplomats, ethnologists, humanitarians, and defense and development experts working in a coordinated way in their respective domains of expertise. Success will depend on a close cooperation between the public and private sectors working with local and international NGOs.Simultaneous progress on security, education, and development of the agricultural sector are needed to tackle demographic, economic, social, environmental and institutional vulnerabilities.  Our report identifies several success stories that offer room for hope. First is in agriculture, where rural development activities in the Agadez and Tahoua regions in Niger as well as an agro-ecology project in Keita (also in Niger) appear to hold promise. A second relates to the reintegration of fighters in Côte d’Ivoire through a disarmament, demobilization, and reintegration project. Recovery requires a big push in assistance to reduce day-to-day insecurity as well as a targeting of ODA toward projects with a quick return. For example, initiatives to promote the inclusion of professional content into school curricula and mini-projects in rural farm areas where 70 percent of the population resides, combined with projects with longer-run returns (e.g. improvements in the quality of teachers and of security forces), may offer a good starting point. References:Collier, Paul, (2016) “Fragile State and International support”, FERDI, WP#175, http://www.ferdi.fr/sites/www.ferdi.fr/files/publication/fichiers/p175-_ferdi-_paul_collier.pdfGuillaumont Jeanneney , Sylviane with Christophe Angely, Aline Brachet, Patrick Guillaumont, Bruno Joubert, Camille Laville, Jaime de Melo, Serge Michaïlof, Olivier Ray, Tertius Zongo (2016) “Linking Security and Development: A plea for the Sahel”, FERDI report http://www.ferdi.fr/en/node/3190Laville, Camille (2016) “Les dépenses militaires et l’aide au développement au Sahel : quel équilibre ? » http://www.ferdi.fr/en/publication/p174-les-d%C3%A9penses-militaires-et-l%E2%80%99aide-au-d%C3%A9veloppement-au-sahel-quel-%C3%A9quilibreOECD (2007), Principles for Good International Engagement in Fragile States, OECD, Paris.-------------------------------------* A shorter version of this blog appeared here

Le Burkina Faso, le Mali, la Mauritanie, le Niger et le Tchad – mentionnés sous le nom de « G-5 Sahel » en référence au groupe que ces Etats ont formé pour lutter contre la précarité de la région – risquent d’être pris dans des pièges de pauvreté et de conflit (voir classement des pays dans le tableau ci-dessous). Ces pièges sont apparus à la suite du désengagement des Etats avec les réformes structurelles suscitées par les donateurs dans les années 90. En effet, elles ont conduit les gouvernements à sacrifier les dépenses de sécurité au profit d’investissements dans divers secteurs, notamment l’éducation. Les pays du G-5 et certains de leurs voisins sont devenus des Etats fragiles et parfois « faillis » (failed states) à mesure que les gouvernements devenaient incapables de maintenir grâce à un renforcement de l’armée, la police, la gendarmerie et la loi l’équilibre entre les occasions d’activités productives de revenus et la protection de ces revenus durement gagnés.

Indicateurs économiques et d’aide – Ferdi

Notes:

a/ Population en 2015 (en millions), UN World population prospect

b/ PIB par tête en dollars US courants (données 2014 pour la Mauritanie), WDI 2015

c/ Indice composite “Food-Energy-Water”(FEW) (148 pays, 1 étant le rang le plus élevé). http://www.prgs.edu/pardee-initiative/food-energy-water/interactive-index/guide.html

d/ Taux de croissance annuel moyen du PIB (%)

e/ UN World population prospect (variante moyenne de fécondité)

f/ APP: Aide publique  programmable

g/ Données APD : Creditor Reporting System (CRS) Aid Activities database, OECD. Dépenses dans les pays donateurs exclues.

h/ Pays les moins avancés (PMA) selon le classement de l’ONU. Sont exclus l’Ethiopie et le Bangladesh (694 millions de personnes)

Le rapport Allier sécurité et développement – Plaidoyer pour le Sahel, publié par la Fondation pour les études et recherches dans le développement international (Ferdi) résume le point de vue et les idées de dix-sept acteurs et observateurs du « drame sahélien » : militaires, universitaires de la région et d’ailleurs, diplomates, dignitaires, anciens ministres sahéliens et représentants d’ONG présentes sur le terrain. Ce rapport s’adresse à un public large : praticiens, décideurs de la communauté internationale, spécialistes de l’aide, personnel politique du Sahel et des pays donateurs. La totalité des acteurs et observateurs auditionnés ont souligné l’urgence de la situation au Sahel et admis qu’il ne pouvait y avoir de développement sans sécurité et de sécurité sans développement. Il est clair que des progrès durables ne pourront être faits sans une appropriation des politiques par les pays sahéliens. Néanmoins, un « big push » d’aide publique au développement est aujourd’hui indispensable et les chances de succès d’un tel effort diminuent à mesure que le temps passe.

Le Sahel : un terrain économique, social et politique fertile pour la violence

Les conflits violents au Sahel ont des origines diverses et complexes, certaines profondément ancrées dans l’histoire des pays sahéliens, comme dans le cas des révoltes touarègues liées au sentiment d’exclusion de la vie politique que ces communautés ont ressenti. D’autres facteurs incluent la transformation de la région en plaque tournante du trafic de cocaïne à partir de 2005 (en plus d’autres biens plus « traditionnels ») et le retour de Libye en 2013 de milliers d’hommes armés à la suite de la chute de Mouammar Kadhafi. Ces deux évènements ont par ailleurs favorisé la pénétration d’armes sophistiquées au Sahel. S’ajoutent à cela des conflits familiaux sur la terre, des griefs nationaux (revendications touarègues) et des luttes liées aux nombreux trafics (armes, drogues, contrebande et migrants). La situation s’est aggravée lorsque l’Algérie a expulsé de son territoire les membres d’Al-Qaeda au Maghreb Islamique (AQMI), amenant ainsi des acteurs dangereux au Sahel et modifiant le schéma des conflits autour des frontières. Le banditisme armé s’est propagé et l’insécurité du quotidien a augmenté. Les fragmentations ethniques, linguistiques et religieuses érodent l’identité et rendent la gouvernance plus difficile.

La croissance rapide de la population et l’augmentation de la part des jeunes ont ralenti la croissance du revenu par tête, alimentant les vulnérabilités sociales, éducatives et politiques déjà existantes. Les témoignages récoltés au moment de la rédaction du rapport ont été unanimes sur le fait que les efforts visant à modérer la croissance de la population devaient s’appuyer sur l’amélioration des systèmes de santé, particulièrement pour les femmes et les jeunes. Comme ailleurs, les taux de scolarisation primaire augmentent, mais le temps passé à l’école tend à diminuer. De plus, le secteur de l’éducation publique ne permet pas de répondre aux besoins de formation du secteur agricole. Au même moment, les emplois dans le secteur public se font de plus en plus rares tandis que les emplois dans l’industrie et les services restent réservés à ceux ayant des qualifications de niveau secondaire ou supérieur. Beaucoup de jeunes ne souhaitent pas trouver un emploi dans l’agriculture, repoussés par les hiérarchies intergénérationnelles indéracinables, et se sentent exclus de la vie économique, sociale, politique et citoyenne. Des écoles coraniques d’obédience salafiste (soutenues par des organisations religieuses financées par des pays du Golfe Persique) comblent l’absence d’offre et de confiance dans le système éducatif public, particulièrement au Nord du Sahel où les gouvernements ont disparu. Beaucoup d’écoles coraniques ne font que préparer leurs élèves à s’insérer dans une société dominée par la religion.

La réponse de la communauté internationale : entre retards et déséquilibres.

Le soutien international au Sahel, à commencer par l’engagement de l’UE à hauteur de 5 milliards d’euros en avril 2011, se caractérise par de longs délais d’instruction et de faibles déboursements. Les attentats terroristes au Mali au début de 2013, à haute visibilité, ont entraîné l’arrivée massive d’une combinaison de subventions et d'interventions militaires au Sahel. En novembre 2015, un plan détaillé pour dépenser les fonds promis de l'UE a finalement été adopté. Le financement a été complété par un fonds d'urgence d’un milliard d'euros, mais sans clarifications sur la date de déboursement de cet argent. Alors que la communauté internationale s’est concentrée sur le développement du Sahel, le soutien de la France s'est orienté davantage vers des dépenses militaires (voir figure ci-dessous). Suite à une série d’interventions militaires au Mali (opérations SERVAL et BARKHANE, EUTM-Mali et MINUSMA), les parties au conflit ont signé un accord de paix en 2015, évitant à la région de sombrer dans le chaos. Mais alors que le terrorisme a été contenu, la paix reste menacée car les dépenses militaires n'ont pas résolu le problème de l'insécurité quotidienne causée par le banditisme, les trafics et les violences qui y sont liées. Comme l'a dit l’un des interlocuteurs interrogés par la Ferdi, « il est inutile de construire des écoles ou d’installer des points d’approvisionnement en eau si nous avons peur d'aller au marché ou d'envoyer nos filles chercher de l'eau ».

Aide publique programmable et dépenses militaires au Sahel par donateur (2013-2015)- (% du PIB du G-5) – Ferdi

Depuis longtemps, les donateurs sont réticents à financer les dépenses militaires, de police et de gendarmerie par peur d’encourager ou de renforcer des groupes armés montrant souvent peu de respect pour les droits humains. De ce fait, les dépenses militaires ne sont pas reconnues comme de l’aide publique au développement (APD). Cela revient à ne pas reconnaître le besoin de ressources additionnelles pour renforcer la capacité des forces de sécurité africaines à protéger les populations civiles dans les régions reculées et peu peuplées. Mais le renforcement des capacités des armées, gendarmeries et forces de police prendra du temps et les donateurs veulent tout d’abord s’assurer d’une bonne gouvernance des Etats avant de les aider financièrement à construire leur propre système de sécurité.

La voie à suivre : accroître les financements et mettre l’accent sur l’enseignement primaire et l’agriculture

L'insécurité, la complexité socioculturelle des pays du G-5 et l'obligation de «ne pas nuire» (OCDE, 2007) expliquent l’inaction au Sahel ainsi que la configuration des dépenses des donateurs. En 2014, la part de l’APD allouée au secteur de la santé a été acceptable (28% pour la France, 21% pour les Etats-Unis et 9% pour les donateurs multilatéraux). A l’inverse, les fonds alloués par tête à l’agriculture et surtout à l’éducation – les deux secteurs mentionnés dans le rapport de la Ferdi comme prioritaires – ont été généralement faibles et ont eu tendance dans certains pays à diminuer entre 2010 et 2014 par rapport à 2005-2009 (voir tableau ci-dessus). Il est urgent d’accroître l’effort financier de la communauté internationale pour améliorer la sécurité quotidienne des populations et relancer le développement économique. Tous ceux que nous avons auditionnés durant la préparation du rapport de la Ferdi ont convenu que le coût de l'investissement dans le bien public que représentent la sécurité et le développement des pays du G-5 sera bien inférieur à celui de la gestion des coûts humains, financiers et politiques d'une crise prolongée.
Les personnes auditionnées ont aussi souligné l’importance d’une approche multidisciplinaire compte tenu de la complexité socioculturelle de la région sahélienne. Cela implique que chercheurs, diplomates, ethnologues, humanitaires et experts de la défense et du développement travaillent de concert dans leurs domaines d'expertise respectifs. Le succès dépendra d’une étroite coopération entre les secteurs public et privé travaillant avec les ONG locales et internationales. Des progrès simultanés en matière de sécurité, d’éducation et de modernisation du secteur agricole sont nécessaires pour lutter contre les vulnérabilités démographiques, économiques, sociales, environnementales et institutionnelles.
Le rapport de la Ferdi a identifié de nombreux s exemples d’actions très prometteurs pour le Sahel. Tout d’abord dans l’agriculture, avec par exemple les activités de développement rural dans les régions d’Agadez et de Tahoua au Niger ou le projet d’agro-écologie de Keita (également au Niger). Mais aussi dans le domaine de la sécurité avec les programmes de « désarmement, démobilisation et réintégration » (DDR) des anciens combattants, comme celui mené avec succès en Côte d’Ivoire. Le redressement de la situation au Sahel nécessite un « big push » de l’aide afin de réduire l’insécurité quotidienne ainsi qu'un ciblage de l'APD vers les projets à retour rapide. Par exemple, un bon point de départ serait de favoriser des initiatives visant à promouvoir l'inclusion de contenus professionnels dans les programmes scolaires, des mini-projets dans les zones rurales (où vit 70% de la population), combinés à des projets à plus long terme (comme ceux visant à améliorer la qualité des enseignants et des forces de sécurité). 

Références

  • Collier, Paul, (2016) “Fragile State and International support”, FERDI, WP#175, 
  • Guillaumont Jeanneney , Sylviane with Christophe Angely, Aline Brachet, Patrick Guillaumont, Bruno Joubert, Camille Laville, Jaime de Melo, Serge Michaïlof, Olivier Ray, Tertius Zongo (2016) “Linking Security and Development: A plea for the Sahel”, FERDI report
  • Laville, Camille (2016) “Les dépenses militaires et l’aide au développement au Sahel : quel équilibre ? » 
  • OECD (2007), Principles for Good International Engagement in Fragile States, OECD, Paris.