Measuring vulnerability to climate change for allocating funds for adaptation
October 01, 2015
Ferdi has organised a side event on vulnerability to climate change and allocation of adaptation assistance during the Annual Meetings of IMF and World Bank that will be held in Lima (9–11 October).
The side event held on Friday 9 October from 3:00 PM to 4:30 PM (Banco de la Nacion, Room 113, 2nd floor). Summary
The panel provided an opportunity to debate how climate change adaptation funding should be allocated to developing countries. It was also a chance to discuss the relevance of a vulnerability to climate change index as the key criterion for allocation and the way in which such an allocation model using this index could be implemented.
The panel brought together several ministers from least developed countries (LDCs) vulnerable to climate change, representatives from development finance institutions and researchers.
The session was introduced and moderated by Patrick Guillaumont, who began by recalling the three main questions relating to climate change funding: how can sufficient resources be mobilised, how should these resources be split between adaptation and compensation, and how should they be allocated between countries? The rules regarding allocation of adaptation funds have still to be clarified.
For Patrick Guillaumont, while the challenges of adaptation are similar to those of development and climate change mitigation, it nevertheless remains the case that:
i) funding for the issues remains separate, which justifies consideration of allocating funding in different ways; and
ii) there is a specific aspect to adaptation, essentially linked to the needs of countries vulnerable to climate change, compared with mitigation where the objective is to produce a global public good.
Consequently, the priorities of the two sides of the response to climate change are different: effectiveness in the case of mitigation and fairness in the case of adaptation.
For the latter, Ferdi proposes an index which would identify physical vulnerability to climate change. Patrick Guillaumont presented this index with estimates by group of countries, as well as the corresponding allocation model estimates (see link to the paper Measuring vulnerability to climate change for allocating funds for adaptation).
Nancy Birdsall (President of the Center for Global Development) raised the issue of the delicate balancing act between the rights of poor countries exposed to climate problems for which they are not responsible, and donors’ need for effectiveness. Funding allocation should be based on physical vulnerability to climate change and national capacities to deal with it; in other words economic and institutional vulnerability. This is particularly important since the poorest countries are often among those most threatened by the consequences of climate change. In the case of countries which have weak capacity to manage the problem and the funds to which they are entitled, a neutral intermediary should provide support. A special capacity building fund should be established.
Saidou Sidibé, Niger’s Minister of Economy and Finance, talked about his country’s development and nutrition strategy, stressing its need for financial support and the trade-off it must make between clean but expensive energy and energy sources which cause more pollution but are considerably cheaper and difficult for the country to give up.
Ronald Décembre, the Haitian Secretary of State for Finance also spoke of the major challenges facing his country due to Haiti’s high degree of vulnerability to climate disruption.
Joachim von Amsberg, Vice President of Concessional Finance and Global Partnerships at the World Bank, noted that the experience of the International Development Association (IDA) in allocation was invaluable to the current debate, particularly in terms of deciding how much weight should be given to income level and to performance (measured by the Country Policy and Institutional Assessment, or CPIA). According to Mr von Amsberg, the IDA allocation formula has established a climate of confidence among donors concerned about effectiveness. The formula could be improved, but Mr von Amsberg considers it important to maintain a degree of stability in resource allocation. Finally, he believes that development and adaptation funding are inextricably linked and should not therefore be differentiated.
In the view of Arnaud Buissé, Deputy Assistant Secretary at the French Treasury and Green Climate Fund Board Member, while an index to identify vulnerability to climate change is useful and relevant, it is difficult to distinguish between the challenges of development and adaptation. It is important to be clear about what is meant by vulnerability, since there is no precise definition of vulnerability to climate change. The volume of available funds is generally accepted to be 100 billion dollars, which does not really correspond to the amount of resources necessary or to be allocated. These funds must be allocated transparently and appropriately, and the physical vulnerability to climate change index (PVCCI) makes a useful contribution to this debate.
Benedict J. Clements, IMF Division Chief for Fiscal Policy, also recognised the usefulness of an indicator such as the PVCCI, which feeds into the debate as one of many aspects that governments must take into account in their development strategy and response to climate change, including economic costs and the proportion of government budgets allocated to climate policies – in other words, the financial aspects of the issue.
For his part, Gaël Giraud, Chief Economist at the French Development Agency (AFD), noted that we need criteria such as the PVCCI to actually allocate the available funds, which should supplement existing development aid. He considered the use of a quadratic mean in the index to highlight the specific vulnerability of each country to be particularly appropriate. The index could certainly be improved, especially taking into account the enormous difficulty of accurately pinpointing in advance the probable occurrence of climate phenomena and their intensity – often measured at the regional rather than the national level. Finally, Gaël Giraud wondered what the authors believed the consequences of classifying China as a country vulnerable to climate change were.
Idrissa Thiam, Minister and Advisor to the President of Guinea, stressed how vulnerable his country was to climate change and how hydroelectric projects were contributing to reducing it.
Commissioner of the Economic Community of Central African States (ECCAS) Paul Tasong reminded the panel that it was essential to compensate those who were making the required efforts to preserve and promote biodiversity at the local level.
Note from Paul Tasong, Commissioner of ECCAS :
Patrick Guillaumont concluded by recalling the exploratory nature of the proposed index, emphasising the difficulty of reaching consensus if too many economic aspects were introduced. Proceeding on the basis of a solely physical index leaves countries the freedom to pursue the climate change policies they prefer and in this sense, offers them useful information.
http://www.imf.org/external/AM/2015/
Le panel a été l’occasion de débattre de comment allouer aux pays en développement les crédits d’adaptation au changement climatique. Il s’est également agi de discuter de la pertinence d’un indice de vulnérabilité au changement climatique en tant que critère principal d’allocation et de la manière dont un tel modèle d’allocation utilisant cet indice pourrait être mis en œuvre.
Le panel a réuni plusieurs ministres de PMA vulnérables au changement climatique, des représentants d’institutions de financement du développement et des chercheurs.
La session fut introduite et modérée par Patrick Guillaumont qui a rappelé en préambule les trois principales questions sur le financement du changement climatique : comment mobiliser suffisamment de ressources? Quel partage de ces ressources entre adaptation et compensation? Quelle allocation entre les pays?
Or, les règles en matière d’allocation des fonds d’adaptation restent encore à être précisées.
Pour Patrick Guillaumont, si les enjeux liés à l’adaptation rejoignent ceux du développement et ceux de l’atténuation du changement climatique, il n’en demeure pas moins :
i) que les financements sont distincts, ce qui justifie que l’on se penche sur la question de l’allocation de ces financements de façon différenciée,
ii) qu’il existe une spécificité de l’adaptation, essentiellement liée aux besoins des pays vulnérables au changement climatique, par rapport à l’atténuation dont l’objectif est la production d’un bien public mondial.
En conséquence, les priorités diffèrent entre les deux pans de la lutte contre le changement climatique, avec l’efficacité pour l’atténuation et l’équité pour l’adaptation.
Pour cette dernière, la Ferdi propose un indicateur permettant d’identifier la vulnérabilité physique au changement climatique que Patrick Guillaumont a présenté avec des estimations par groupes de pays, ainsi que des estimations correspondantes du modèle d’allocation (voir le document de travail Mesurer la vulnérabilité au changement climatique pour allouer le financement de l’adaptation ).
Nancy Birdsall (Présidente du Center for Global Development) a rappelé le délicat arbitrage entre le droit des pays pauvres exposés à des problèmes climatiques dont ils ne sont pas responsables et le besoin d’efficacité des donneurs. L’allocation des fonds devrait être basée sur la vulnérabilité physique au changement climatique et les capacités des pays d’y faire face, soit la vulnérabilité économique et institutionnelle, d’autant que les pays les plus pauvres comptent souvent parmi les plus menacés par les conséquences du changement climatique. Pour les pays en faible capacité de gérer le problème et les fonds auxquels ils auraient droit, un intermédiaire neutre devrait apporter un support. Un fonds spécial de renforcement de capacité spécifique devrait être créé.
Le Ministre de l’Économie et des Finances du Niger Saidou Sidibé a pu évoquer la stratégie de son pays en matière de développement et de nutrition en soulignant le besoin de soutien financier de son pays et l’arbitrage auquel il fait face entre une énergie propre mais onéreuse et une énergie plus polluante mais bien meilleure marché et dont il est encore délicat pour son pays de s’affranchir.
Le Secrétaire d’État aux Finances publiques d’Haïti Ronald Décembre a également pu faire mention des grands défis auxquels fait face son pays en raison de la grande vulnérabilité d’Haïti au dérèglement climatique.
Joachim von Amsberg, Vice-Président de la Banque mondiale pour les financements concessionnels et les partenariats, a estimé que l’expérience d’IDA en matière d’allocation est précieuse pour les débats actuels, notamment pour choisir au mieux le poids accordé au niveau de revenu et à la performance (mesurée par le CPIA). Selon J. von Amsberg, la formule d’allocation de l’IDA a permis de créer un climat de confiance auprès des bailleurs de fonds soucieux d’efficacité. La formule est améliorable mais il juge nécessaire de maintenir une certaine stabilité dans l’affectation des ressources. Enfin, il estime que les financements développement et adaptation sont intimement liés et ne doivent ainsi pas être distingués.
Pour Arnaud Buissé, sous-directeur au Trésor français et Administrateur du Fonds vert, il est effectivement compliqué de distinguer les enjeux développement et adaptation, même si un indicateur d’identification de vulnérabilité au changement climatique est utile et pertinent. Il est en effet important d’objectiver la vulnérabilité, notamment en l’absence de définition précise du concept de vulnérabilité au changement climatique. L’allocation des fonds disponibles, dont le chiffre de 100 milliards de dollars est très totémique et ne correspond pas vraiment à la quantité de ressources nécessaire et à allouer, doit bénéficier d’une méthode d’allocation transparente et pertinente, le PVCCI contribue utilement à ce débat.
Benedict J. Clements, chef de division au département des affaires fiscales du FMI, reconnait également l’utilité d’un indicateur comme le PVCCI pour nourrir le débat, parmi beaucoup d’autres dimensions que les gouvernements doivent prendre en compte dans leur stratégie de développement et de lutte contre le changement climatique, comme par exemple : les coûts économiques, la part allouée à la question climatique dans le budget de l’Etat, etc., soit les éléments financiers de la question.
Gaël Giraud, Chef économiste de l’Agence française de développement, a pour sa part estimé que nous avions besoin de critères comme le PVCCI pour allouer concrètement les fonds disponibles qui doivent s’additionner à l’aide au développement déjà disponible. Il en particulier a trouvé approprié de l’usage d’une moyenne quadratique dans la construction de l’indice pour faire ressortir la vulnérabilité spécifique de chaque pays. L’indice est bien sûr améliorable, notamment en tenant compte de la grande difficulté de localiser avec précision et à l’avance la survenue probable des phénomènes climatiques ainsi que leur intensité, qui souvent se mesure plutôt régionalement que nationalement. Enfin, Gaël Giraud s’interroge sur quelles sont, d’après les auteurs, les implications du classement de la Chine en tant que pays vulnérable au changement climatique.
Idrissa Thiam, Ministre Conseiller du Président de Guinée, a souligné combien son pays était vulnérable au changement climatique et comment les projets hydroélectrique contribuent à l’atténuer.
Le commissaire à la CEMAC Paul Tasong a enfin rappelé qu’il est indispensable d’indemniser ceux qui, au niveau local, font les efforts nécessaires à la préservation et la promotion de la biodiversité.
Patrick Guillaumont a conclu en rappelant le caractère exploratoire de l’indice proposé tout en soulignant la difficulté de trouver un consensus si l’on veut introduire trop d’éléments économiques. Raisonner à travers un indice uniquement physique laisse aux pays la liberté de mener les politiques de lutte contre le changement climatique qu’elles entendent et leur offre en ce sens une information utile.
